| “有的地方政府將部門當作‘外人(ren)’，在決(jue)策部署、協調指揮、執法行動(dong)以及關停(ting)違法企業、配套落(luo)實污染防(fang)治資金、環保能力建設等方(fang)面支持(chi)不夠、投入不大……” “垂(chui)直管理后，部門(men)之(zhi)(zhi)間協(xie)調工作(zuo)由(you)親兄弟之(zhi)(zhi)間的(de)協(xie)作(zuo)變為鄰里之(zhi)(zhi)間的(de)協(xie)調，溝通配合(he)難度增大，‘牽(qian)頭的(de)牽(qian)不動(dong)，協(xie)調的(de)不管用’成(cheng)為普遍現象(xiang)。” 
“垂改(gai)首(shou)要問題是(shi)(shi)要落(luo)實對地方政府的(de)責任監督問題，這是(shi)(shi)目(mu)標，至于(yu)如何調(diao)機構、調(diao)人員，這些是(shi)(shi)手(shou)段(duan)(duan)。目(mu)標和手(shou)段(duan)(duan)不能顛倒(dao)。” 縣環保局長們(men)在會場上(shang)拍打桌(zhuo)子，情緒激(ji)動(dong)。“你(ni)們(men)把(ba)我(wo)的手和腿都(dou)‘砍’走(zou)了，把(ba)我(wo)變成個植物(wu)人，我(wo)還干什么？”幾個月前，陜西省環保廳辦公室(shi)主任張育奎在關中地區調研環保機構垂直改革（以下簡稱“垂改”）時，對當(dang)時基(ji)層的僵持記憶猶新。 2016年9月(yue)22日(ri)，中(zhong)央發布《關(guan)于省以下環(huan)保(bao)機構監(jian)測(ce)監(jian)察執法垂直管理(li)制(zhi)度改革試點工作(zuo)的指導意見》，一(yi)場旨在厘清政府環(huan)保(bao)責任的全國改革拉開巨(ju)幕(mu)。在新聞吹風會(hui)上，環(huan)保(bao)部地方環(huan)保(bao)垂直管理(li)工作(zuo)小(xiao)組(zu)辦公室副主(zhu)任吳舜(shun)澤稱(cheng)之為“根本(ben)性改革”，“要動(dong)體(ti)制(zhi)、動(dong)機構、動(dong)人(ren)員”。 而陜(shan)西(xi)作(zuo)為全國首(shou)批申(shen)報(bao)試點(dian)的省(sheng)份，已(yi)是(shi)第二次邁(mai)入(ru)改(gai)革洪(hong)流。第一(yi)次則是(shi)在(zai)14年前，陜(shan)西(xi)一(yi)省(sheng)自主探(tan)索市以下(xia)地(di)方環保機構垂(chui)改(gai)。 14年(nian)風雨兼程，先行者似乎(hu)一肚(du)子苦水。“垂(chui)直(zhi)管(guan)理(li)后，部門之(zhi)間(jian)協(xie)調(diao)工作由親兄弟之(zhi)間(jian)的協(xie)作變(bian)為鄰里(li)之(zhi)間(jian)的協(xie)調(diao)，溝通配合難度(du)增大，‘牽頭的牽不(bu)動，協(xie)調(diao)的不(bu)管(guan)用(yong)’成為普遍現象。”2016年(nian)8月(yue)，《陜(shan)西省環(huan)保機(ji)構市以下垂(chui)直(zhi)管(guan)理(li)評估報告》對此總結。 始于一起水污染事件 近期，張育奎和(he)陜西省環(huan)保廳污染(ran)物排放總量控制(zhi)處(chu)(chu)副處(chu)(chu)長李(li)強，及人(ren)事(shi)處(chu)(chu)另一位同(tong)事(shi)，兵分三路，分別前往(wang)關(guan)中、陜南、陜北調研，三人(ren)也是陜西省環(huan)保廳垂(chui)直管理辦公(gong)室的主要工作人(ren)員。其中張育奎是本次垂(chui)改的臨時(shi)牽頭人(ren)。 李強2001年來到環保廳人事處參加工作，第一份工作就是參與陜西省環保系統垂直改革。2002年8月，《陜西省市以下行政管理體制(zhi)改革(ge)意見》正式(shi)發布(bu)。彼(bi)時(shi)，張育(yu)奎在(zai)延安市環(huan)保局(ju)工作，對全省(sheng)垂改政策進行落實。 面對筆者(zhe)，李強(qiang)用“前(qian)無古人”來形容陜(shan)西省當年實(shi)行的(de)市(shi)以下垂(chui)改。這是全省范(fan)圍內自上而(er)下的(de)制度創新(xin)。 “我(wo)們是全(quan)國最早(zao)一個實(shi)行市(shi)以下環(huan)保機構垂改的(de)省份，這是為了解決環(huan)保體(ti)制存在的(de)障礙(ai)。”張育(yu)奎說，“2000年，陜西(xi)省委、政府把強化市(shi)級環(huan)保部門‘三統一五加強’職能、解決地(di)方(fang)政府存在的(de)‘三該三不該’問題列(lie)入重要議事(shi)日(ri)程，進(jin)行專門分(fen)析研究(jiu)。” 這兩(liang)項政策直指當時(shi)地方(fang)環保系統的沉疴。其中(zhong)“三(san)(san)該三(san)(san)不該”的第一項，即是“應該履行(xing)環境保護(hu)責任制(zhi)，不該違(wei)(wei)法違(wei)(wei)規(gui)進行(xing)地方(fang)保護(hu)和(he)行(xing)政干預”。 這亦是垂改試圖改變的基層弊病：地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)環(huan)保(bao)責(ze)任(ren)不清(qing)、環(huan)保(bao)監測造假、執(zhi)法(fa)受到干預……在目前全國垂改方(fang)案中，市級(ji)(ji)環(huan)保(bao)機構負責(ze)人(ren)的任(ren)免，將(jiang)由省級(ji)(ji)環(huan)保(bao)部門黨(dang)組(zu)提名，市級(ji)(ji)接受省級(ji)(ji)環(huan)保(bao)部門、本級(ji)(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)的雙重(zhong)管理；縣級(ji)(ji)環(huan)保(bao)局(ju)作(zuo)為(wei)市級(ji)(ji)環(huan)保(bao)局(ju)的分局(ju)，其(qi)人(ren)財物(wu)及領(ling)導(dao)班(ban)子成員(yuan)均由市級(ji)(ji)環(huan)保(bao)局(ju)直(zhi)管。 未(wei)來，省級環(huan)保(bao)部門(men)將聚焦在對(dui)市縣環(huan)境質量的(de)監(jian)測考(kao)核和(he)環(huan)保(bao)履(lv)責(ze)情(qing)況的(de)監(jian)督(du)檢查，市縣環(huan)保(bao)部門(men)聚焦屬地環(huan)境執法和(he)執法監(jian)測。 而在14年(nian)前，促(cu)使陜西省(sheng)時任(ren)領導下決(jue)心對(dui)環境管理體制“動手(shou)術(shu)”的(de)直接原因，則是2001年(nian)7月，安康市旬陽縣發(fa)生(sheng)的(de)鉛(qian)鋅礦污染漢江水(shui)質事件，事件暴(bao)露出執(zhi)法不力、體制不順等問題。 在(zai)當時國家(jia)環保(bao)總局(ju)的通報中，旬陽縣(xian)政(zheng)府降低(di)門檻招商引資(zi)，在(zai)漢(han)(han)江(jiang)及(ji)其(qi)支流邊(bian)建設(she)了13家(jia)鉛鋅(xin)選(xuan)礦(kuang)企業，設(she)備(bei)簡(jian)陋，無任何防(fang)洪、防(fang)滲(shen)和防(fang)漏措施，排放廢(fei)水嚴重(zhong)超(chao)標(biao)，污(wu)染(ran)漢(han)(han)江(jiang)情況嚴重(zhong)。最終(zhong)13家(jia)選(xuan)礦(kuang)廠(chang)全部關(guan)閉，旬陽縣(xian)政(zheng)府書面檢查，副縣(xian)長行政(zheng)警(jing)告處分，撤(che)銷了縣(xian)環保(bao)局(ju)一名相(xiang)關(guan)副局(ju)長職務。 垂改工作(zuo)交由(you)當時(shi)陜西省環保(bao)局完成。據李(li)強回憶(yi)，14年前具體負(fu)(fu)責垂改文件起草(cao)工作(zuo)的(de)主要是人(ren)事處的(de)老(lao)處長(chang)和一位分管紀檢(jian)組長(chang)。由(you)于調離崗位時(shi)間過(guo)去甚遠，上(shang)述時(shi)任負(fu)(fu)責人(ren)婉(wan)拒了南方周末記者(zhe)采訪。李(li)強參(can)與了一部分的(de)全省摸底和調研工作(zuo)。 《陜西省市以(yi)下環(huan)境保(bao)護行(xing)政管(guan)(guan)理體制(zhi)改革(ge)意見》最終(zhong)的形成，主要立(li)足于解決(jue)“三該(gai)三不(bu)該(gai)”問(wen)題(ti)。改革(ge)方案對(dui)環(huan)保(bao)機構(gou)重新進行(xing)設置，將縣環(huan)保(bao)局(ju)上劃為市環(huan)保(bao)局(ju)直屬(shu)機構(gou)，在市環(huan)保(bao)局(ju)領導下工作(zuo)；對(dui)于保(bao)障(zhang)經費問(wen)題(ti)，改革(ge)方案提出財務經費由市環(huan)保(bao)局(ju)實行(xing)統(tong)一(yi)管(guan)(guan)理。 而關于環保隊伍建設，垂(chui)改文件(jian)亦上收(shou)了(le)機構編制(zhi)管理權限，尤其就縣環保局(ju)干部(bu)管理上，實行(xing)市、縣雙重(zhong)管理，并以市環保局(ju)為(wei)主的管理體制(zhi)。 “我們曾(ceng)經考慮過縣(xian)級環(huan)保(bao)局(ju)與地方政府(fu)完(wan)全撇清，完(wan)全歸市(shi)局(ju)管(guan)理，最(zui)(zui)初定(ding)的(de)(de)就是這個方向。最(zui)(zui)后結合了地方政府(fu)的(de)(de)訴求，才決定(ding)實行雙重管(guan)理的(de)(de)模(mo)式。”李強告訴筆者(zhe)。 誰不愿改革？ 陜西這場觸及敏感利益的改革，一(yi)開始便阻(zu)力(li)重重。 在吳舜澤看來，陜西各地的垂改共有3種模式：垂改度較高的是分局模式，區局(ju)直(zhi)接(jie)作為市(shi)局(ju)的分局(ju)，例如咸(xian)陽和(he)延安；還有一(yi)種是(shi)縣環保局(ju)作為市(shi)局(ju)的直(zhi)屬機構，但仍作為地方(fang)政府的工作部(bu)門；最(zui)弱的一(yi)種是(shi)只對(dui)領導干部(bu)實行雙重管理。 安康市屬于(yu)第三種。2002年(nian)陜(shan)西省(sheng)垂改文件出臺后，各地市在一年(nian)內陸續出臺相(xiang)關落地的實施(shi)辦法(fa)，而(er)安康市的實施(shi)辦法(fa)則(ze)延遲到2006年(nian)才發布。 《安康市管(guan)理體制改(gai)革實施意(yi)見》是(shi)這(zhe)樣規定的：市、縣區(qu)環境(jing)保(bao)護行(xing)政(zheng)主管(guan)部門是(shi)同(tong)級人(ren)民政(zheng)府的工作部門，縣區(qu)環境(jing)保(bao)護局的機(ji)構、編制、人(ren)員、資產、經費(fei)供(gong)給等維持現狀，仍由同(tong)級人(ren)民政(zheng)府管(guan)理。 “垂改的(de)肇起就是(shi)安(an)(an)康水污染事件，結果到(dao)頭來(lai)安(an)(an)康還是(shi)落實垂改最差的(de)。”陜(shan)西省環保廳一名官員嘆(tan)氣。而這種尷(gan)尬，源于(yu)沒有法律制度的(de)約(yue)束(shu)，且(qie)全國(guo)沒有先例(li)。 “安康(kang)當時(shi)可能認為他們環境(jing)問題(ti)并沒有那么嚴重，工業(ye)企業(ye)比(bi)較(jiao)少，所以(yi)當時(shi)的(de)領導干部對垂改的(de)問題(ti)上(shang)比(bi)較(jiao)懈怠(dai)，認識不足。”上(shang)述官員(yuan)對南(nan)方周(zhou)末記者(zhe)分(fen)析原因，“還有現實(shi)問題(ti)。安康(kang)地處陜南(nan)，經濟發(fa)展落后，各縣環保局(ju)機構、人員(yuan)上(shang)劃(hua)后，市級財政恐(kong)難(nan)以(yi)支撐。” 安康采(cai)取了一種變通的(de)辦法——市里只把縣環保局(ju)的(de)“官帽子”管(guan)起來了，這樣看似也(ye)相當于實行了垂改(gai)。 與此同(tong)時，陜西省(sheng)環(huan)保部(bu)門也在想(xiang)方設法督促安(an)康落實垂改。2005年，因垂改執(zhi)行不力，安(an)康在目(mu)標(biao)考核(he)中受到來(lai)自省(sheng)里的(de)(de)批(pi)評。“省(sheng)環(huan)保廳作(zuo)為省(sheng)政府組(zu)成部(bu)門，并沒有權力去(qu)強制干預地(di)方政府做事，畢竟不是隸屬關系。我們只(zhi)能通(tong)過考核(he)加壓(ya)等方式對地(di)方進(jin)行引導，促使他(ta)(ta)們逐漸轉(zhuan)變(bian)思路。我們也不能給(gei)他(ta)(ta)限定(ding)一個明確的(de)(de)期限，要(yao)求必須在什么時間完成。這也是安(an)康在這件(jian)事情上比較慢的(de)(de)原因。” “陜(shan)西省在歷(li)次檢查考核中，不(bu)斷指出安康的(de)(de)問題，要求他們盡快落實(shi)垂(chui)改(gai)要求。我們在和(he)他們市政府座談時，首先提的(de)(de)就是理順(shun)環境保護體制問題。”張育奎說，“我們和(he)當(dang)地環保部(bu)門(men)建立協作機(ji)制的(de)(de)時候，首先就提這(zhe)個事。” 環保部門被當做“外人” 在(zai)接受筆者(zhe)采(cai)訪時(shi)，咸陽市(shi)秦都區環境監察(cha)大(da)隊大(da)隊長魯萌正(zheng)在(zai)處(chu)理一起推延多時(shi)的案件：在(zai)一處(chu)城中村，居民樓與畜牧業養殖散戶做起鄰居，引(yin)來住(zhu)戶向環保(bao)部(bu)(bu)門(men)(men)投(tou)訴。環保(bao)部(bu)(bu)門(men)(men)希望國(guo)土(tu)部(bu)(bu)門(men)(men)可以配合養殖戶進行搬遷，解決其(qi)土(tu)地(di)問題(ti)。然(ran)而一年過去了，國(guo)土(tu)部(bu)(bu)門(men)(men)依然(ran)沒有動靜。 
垂改之后，這位咸陽(yang)市秦都區環(huan)境監察大隊大隊長依然需要面對(dui)基層環(huan)保責任不清、執行不力的窘況(kuang)，像這樣(yang)部(bu)(bu)門(men)配合難(nan)題經(jing)常(chang)遇到。“我(wo)們(men)曾(ceng)(ceng)經(jing)關過小煉(lian)鋼(gang)廠，但(dan)是(shi)關停(ting)(ting)過后發現(xian)，他們(men)在(zai)一些很隱(yin)秘的地方，晚上繼續(xu)偷(tou)偷(tou)生產。就算被發現(xian)，過段(duan)時間換一個地方又開始(shi)偷(tou)偷(tou)地干。幾部(bu)(bu)委曾(ceng)(ceng)經(jing)聯合發文，查(cha)處違法企業，電力部(bu)(bu)門(men)采取停(ting)(ting)電等措施。但(dan)實際情況(kuang)是(shi)：我(wo)們(men)給電力部(bu)(bu)門(men)去函(han)以(yi)后，經(jing)常(chang)沒什么結果。” 垂改上劃(hua)的(de)是(shi)機構和(he)人員，但并非業務。區縣環保部門業務內容(rong)與上劃(hua)前(qian)并無太大(da)差別。“我(wo)(wo)作為(wei)執(zhi)法大(da)隊長(chang)，區政府(fu)免不了我(wo)(wo)的(de)職，這(zhe)一點給(gei)我(wo)(wo)吃了顆(ke)定心(xin)丸。”咸陽(yang)市環保局渭城環境監(jian)察大(da)隊大(da)隊長(chang)李沖認為(wei)，但是(shi)這(zhe)并不意味(wei)著執(zhi)法過程中不需要其(qi)他政府(fu)部門的(de)協調。 “有的地方(fang)政(zheng)府將環保(bao)部(bu)門當作(zuo)‘外(wai)人(ren)’，在決策部(bu)署(shu)、協調指揮(hui)、執法行動以及關停違法企業、配套落實污染防治資金(jin)、環保(bao)能力建設(she)等方(fang)面支(zhi)持(chi)不(bu)夠、投入不(bu)大……”《陜(shan)西省(sheng)環保(bao)機(ji)構市以下垂直管理評估報告》提到。 從政府部門(men)協調效果(guo)來(lai)看，陜西的這場改革(ge)仍任(ren)重(zhong)道(dao)遠。 另一個改革先行者遼寧省大連市，則進行了其他探索。“我們通過建立會議協調機制，解決分(fen)局和政(zheng)府(fu)其他職能(neng)部(bu)門之間的(de)配合(he)問題(ti)。不能(neng)因為和區(qu)政(zheng)府(fu)沒有了(le)隸屬關系，業務上就處于分(fen)割狀(zhuang)態(tai)。”大(da)連市環保(bao)局人(ren)(ren)事處一位(wei)工作人(ren)(ren)員對南(nan)方周末記者說。大(da)連是(shi)全國第一家在(zai)市轄區(qu)內設立環保(bao)分(fen)局的(de)地級市，環保(bao)分(fen)局設置始于1994年(nian)。 除了(le)環(huan)保責任不清這一老問題，基層(ceng)單位仍面臨其(qi)他(ta)各種問題。據咸(xian)陽市環(huan)保局渭城環(huan)境(jing)監察大(da)隊大(da)隊長李沖介紹，由于(yu)歷史原因(yin)造(zao)成了(le)超編(bian)，整個監察大(da)隊多(duo)年(nian)未(wei)能(neng)招進(jin)新(xin)人，執(zhi)法隊伍(wu)以(yi)1962年(nian)-1975年(nian)出生的人居多(duo)，老齡化嚴重。 而魯萌也抱怨(yuan)執法力量(liang)存在(zai)不足。自(zi)2001年進入環保系統工作后(hou)，她所在(zai)的大隊(dui)基本沒有大批進過人(ren)。 垂改真正的目標 “垂改后，地方政府如何履行責任？”在2016年全國垂改文件起草過程中，吳(wu)舜(shun)澤(ze)曾多次前往陜西(xi)調研，這也是吳(wu)舜(shun)澤(ze)最希(xi)望從陜西(xi)得到(dao)的答(da)案。 這便出現(xian)了文(wen)章最(zui)開頭的(de)(de)一幕(mu)：將縣環(huan)保局的(de)(de)監察和(he)部分監測(ce)職(zhi)(zhi)能上(shang)收省環(huan)保廳，相當于“砍掉縣級環(huan)保履職(zhi)(zhi)的(de)(de)手和(he)腿”，真的(de)(de)如(ru)此嗎(ma)？ 全國(guo)垂(chui)改文件發布后，陜西省環(huan)保廳陸續接待了河南、內蒙古等多(duo)批前來“取(qu)經(jing)”的(de)環(huan)保系統考察(cha)團，其(qi)他省份亦提出如上(shang)疑問。畢(bi)竟(jing)環(huan)保法有(you)規定：“地方各級政府對環(huan)境質(zhi)量負總責。” “地方政府(fu)的(de)(de)環(huan)(huan)境(jing)保(bao)護職(zhi)(zhi)責(ze)(ze)(ze)是(shi)分(fen)解到各個(ge)部(bu)門(men)里(li)面的(de)(de)，并不是(shi)環(huan)(huan)保(bao)局一家的(de)(de)職(zhi)(zhi)責(ze)(ze)(ze)。如(ru)果(guo)說失(shi)去環(huan)(huan)保(bao)局就失(shi)去了地方政府(fu)環(huan)(huan)境(jing)履(lv)責(ze)(ze)(ze)能力，那么只(zhi)能是(shi)說明地方政府(fu)并沒有很好地履(lv)行環(huan)(huan)境(jing)保(bao)護職(zhi)(zhi)責(ze)(ze)(ze)。”張育奎(kui)對筆者說，“所以我現在一直在強調(diao)這(zhe)(zhe)種思想，通過(guo)這(zhe)(zhe)次(ci)改(gai)革，一定要(yao)把(ba)黨委、政府(fu)相關(guan)部(bu)門(men)的(de)(de)職(zhi)(zhi)責(ze)(ze)(ze)明確。這(zhe)(zhe)點非常重要(yao)。” 本(ben)次(ci)全國垂(chui)改中，“制定負有生態環境(jing)監管職責(ze)(ze)相關部門的(de)(de)環境(jing)保護責(ze)(ze)任(ren)清單(dan)”已被寫入文件。責(ze)(ze)任(ren)明確后(hou)，更重要的(de)(de)是對責(ze)(ze)任(ren)落實的(de)(de)監督。 “我(wo)認為(wei)本次全國范圍垂改(gai)，最大的亮點就是將(jiang)監(jian)(jian)察(cha)和執法相(xiang)分隔，監(jian)(jian)察(cha)主要督政。”魯(lu)萌(meng)對監(jian)(jian)督地(di)方政府(fu)職能部(bu)門(men)履職的必要性深(shen)有體會，“現(xian)在咸陽市政府(fu)也出臺了‘一崗雙責’。里面就明確了住建(jian)局(ju)(ju)(ju)、土地(di)局(ju)(ju)(ju)、供電局(ju)(ju)(ju)相(xiang)應的環境保(bao)護責任，理清了各(ge)部(bu)門(men)的職責清單。” “垂改首(shou)要問(wen)題(ti)不僅僅是說責任落實(shi)問(wen)題(ti)，而是要落實(shi)對地方政府及其相關部門的(de)(de)責任監督問(wen)題(ti)。這是目(mu)標，至于如何調機構、調人員(yuan)，這些是手段。目(mu)標和手段不能(neng)顛倒。”吳舜澤向(xiang)南(nan)方周末記者解釋本次(ci)全國范圍的(de)(de)環保機構改革(ge)。 一盤更大的(de)垂(chui)直改革棋局(ju)，大幕已經拉開。 |
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