?? 近年(nian)來(lai)，隨(sui)著(zhu)國內對縣城以下鄉鎮環保(bao)問題的(de)日益重視，設施建設被(bei)逐步提上日(ri)程，該領域已(yi)經(jing)成為污水處理(li)市場(chang)的熱點(dian)。近期，筆(bi)者有幸(xing)參與了(le)一個鄉鎮污水處理(li)打包招商(shang)項目，本文將結(jie)(jie)合筆者在實踐中總結(jie)(jie)的經驗(yan)，針對PPP打包招商(shang)過程中的相關問題(ti)展開分析和探討。 一、鄉鎮(zhen)污水設施建設存在的主要問題(ti) 目前(qian)，國內大部分縣(xian)級以(yi)下政府(fu)都(dou)面臨著(zhu)污水處(chu)理項目投資、建設以(yi)及運(yun)營(ying)管理的難題。 一是投(tou)資(zi)壓力(li)較大，通常要(yao)初步建(jian)成全縣的鄉鎮(zhen)污(wu)水處理系統(tong)，少(shao)則要(yao)投(tou)資(zi)2、3億元(yuan)，多(duo)則要(yao)6、7億。這對縣域經濟不太發(fa)達(da)的地區來(lai)說，無疑會對縣財政構(gou)成巨大壓力(li)。 其(qi)次，縣級以下政府對(dui)污(wu)水設(she)施的(de)(de)建設(she)管理，尤其(qi)是竣(jun)工(gong)(gong)(gong)后的(de)(de)運營管理缺乏(fa)相關人(ren)才(cai)和經驗。根據筆者曾接觸的(de)(de)一(yi)些項目(mu)來看，由政府直接投資(zi)管理的(de)(de)一(yi)些鄉鎮污(wu)水處理設(she)施，很多都存(cun)在著投資(zi)超概(gai)嚴重、工(gong)(gong)(gong)程質(zhi)量低劣等(deng)問(wen)題。竣(jun)工(gong)(gong)(gong)后，由于(yu)缺乏(fa)專業的(de)(de)運營隊(dui)伍，污(wu)水廠要么處于(yu)“曬太陽”的(de)(de)狀態，要么處理后的(de)(de)水質(zhi)達不(bu)到環保要求。在嚴重浪費(fei)社會資(zi)源同時，卻遠遠沒有達到預(yu)期的(de)(de)環境治(zhi)理目(mu)標。 另外，鄉鎮開征的比(bi)例和標準偏低，污水處理費(fei)用的收(shou)支差(cha)額較大，需要政府給予補貼方(fang)能維(wei)持正常運轉(zhuan)，這對鄉(xiang)鎮(zhen)一級政府而言基本難以持續。 二、污水(shui)處理PPP項目打包招商的(de)意義 正是由(you)于(yu)存在投資建設和運(yun)營(ying)管(guan)理的(de)難題，眾多縣(xian)級以(yi)下政府(fu)采(cai)用PPP模式(shi)，引入一家專業投資運(yun)營(ying)機構(gou)，以(yi)BOT、TOT、委(wei)托(tuo)運(yun)營(ying)等形式(shi)投資或運(yun)營(ying)污(wu)(wu)水處(chu)(chu)理設施。在這過程中，也出現了(le)一些地(di)方(fang)政府(fu)將多個污(wu)(wu)水項目打包(bao)招(zhao)(zhao)商(shang)的(de)案例(li)。典型(xing)的(de)案例(li)包(bao)括海南16座污(wu)(wu)水處(chu)(chu)理廠打包(bao)委(wei)托(tuo)運(yun)營(ying)招(zhao)(zhao)商(shang)、貴(gui)州(zhou)省黔南州(zhou)和黔東南州(zhou)22座污(wu)(wu)水處(chu)(chu)理廠BOT打捆招(zhao)(zhao)商(shang)、江蘇武(wu)進(jin)3座污(wu)(wu)水廠委(wei)托(tuo)運(yun)營(ying)打包(bao)招(zhao)(zhao)商(shang)、貴(gui)州(zhou)桐梓縣(xian)13個污(wu)(wu)水處(chu)(chu)理PPP招(zhao)(zhao)商(shang)等項目。 打包招商相比較單個項(xiang)目分別招商而(er)言，主要有(you)以下(xia)優勢(shi)： 1、增強規模效應(ying)，提高項目吸引力 受人口規模的影(ying)響，鄉鎮(zhen)污水處理(li)廠(chang)的規模普遍較(jiao)小(xiao)，通常在(zai)(zai)每日(ri)幾百至幾千噸，大小(xiao)參差不齊。若單個項目進行(xing)招商(shang)，由于(yu)項目經(jing)營收入(ru)較(jiao)少(shao)，運營成(cheng)本高昂，很(hen)可(ke)能會(hui)無人問(wen)津。但若將(jiang)多個項目捆綁(bang)在(zai)(zai)一(yi)(yi)起，一(yi)(yi)方面可(ke)以(yi)實現項目之間優劣(lie)搭配，避免投資者(zhe)挑(tiao)肥揀瘦，同時(shi)可(ke)以(yi)產生明顯的規模經(jing)濟效益，增(zeng)強項目對投資者(zhe)的吸引(yin)力。 2、降低運營成本，減輕財(cai)政負擔 若(ruo)單(dan)個項(xiang)目(mu)分(fen)別招商(shang)(shang)，最終很可(ke)能(neng)形(xing)成有多(duo)家(jia)機(ji)構(gou)同(tong)時(shi)參與投(tou)資運(yun)營(ying)的(de)局面(mian)。而(er)打包招商(shang)(shang)則可(ke)以(yi)選擇一家(jia)機(ji)構(gou)承擔多(duo)個項(xiang)目(mu)的(de)投(tou)資運(yun)營(ying)，相比(bi)而(er)言(yan)，可(ke)以(yi)在(zai)(zai)運(yun)營(ying)成本上實現(xian)節約。一方(fang)面(mian)可(ke)以(yi)實現(xian)人力資源共享，優化人員調配，同(tong)時(shi)可(ke)以(yi)在(zai)(zai)藥劑采購和(he)設備維護等方(fang)面(mian)獲得(de)明(ming)顯的(de)規模經濟效(xiao)益(yi)，單(dan)位成本將大幅降低(di)，進(jin)而(er)降低(di)政府的(de)污(wu)水處理費支出，減輕財政負擔。 3、提(ti)高招商(shang)效率 理論上講，單(dan)個(ge)項目(mu)分別招商(shang)(shang)，則(ze)每個(ge)項目(mu)都要開展一次招商(shang)(shang)工作(zuo)(zuo)(zuo)。而將全部項目(mu)打(da)包招商(shang)(shang)，則(ze)招商(shang)(shang)工作(zuo)(zuo)(zuo)可以一次完成，能大大降低(di)各(ge)項中(zhong)介費支出，節約政府的人(ren)力(li)、物力(li)和財力(li)，且可以降低(di)各(ge)鄉鎮(zhen)自(zi)行運(yun)作(zuo)(zuo)(zuo)時因專業能力(li)所(suo)限而產生的各(ge)種風險，提高招商(shang)(shang)成功的概率。 4、提高(gao)監(jian)管(guan)效率 將多(duo)個項目打(da)包招(zhao)商，引(yin)入一家(jia)投資機構，可以降(jiang)低(di)政府的監(jian)(jian)管(guan)成(cheng)本，提(ti)高監(jian)(jian)管(guan)效率。相比同時監(jian)(jian)管(guan)多(duo)個對象(xiang)，政府監(jian)(jian)管(guan)一家(jia)機構的難度和監(jian)(jian)管(guan)的工作(zuo)量都會明(ming)顯降(jiang)低(di)。 三、PPP項(xiang)目打包(bao)招(zhao)商(shang)的相關建議 1、招商主(zhu)體(ti)的選擇(ze) 一般而(er)言(yan)，鄉(xiang)鎮(zhen)污水處理PPP項目(mu)(mu)的業主(zhu)(zhu)單(dan)(dan)位是所在地鄉(xiang)鎮(zhen)政府(或(huo)該鄉(xiang)鎮(zhen)政府下屬的單(dan)(dan)位)。在打(da)(da)包招(zhao)商(shang)的過程中，由(you)于涉及多個鄉(xiang)鎮(zhen)政府，而(er)各鄉(xiang)鎮(zhen)經濟條(tiao)件(jian)、項目(mu)(mu)實際情(qing)況一般差異(yi)較大(da)，各方的利(li)(li)益訴求也自然會有(you)所不同。若各鄉(xiang)鎮(zhen)政府同時(shi)作(zuo)為招(zhao)商(shang)業主(zhu)(zhu)單(dan)(dan)位，統一打(da)(da)包招(zhao)商(shang)必(bi)定困(kun)難(nan)重(zhong)重(zhong)。由(you)于難(nan)以(yi)平衡各方利(li)(li)益，大(da)量的時(shi)間和(he)精(jing)力可(ke)能都會浪(lang)費在各種爭論和(he)利(li)(li)益協調(diao)方面(mian)，甚至可(ke)能出現某些鄉(xiang)鎮(zhen)政府不作(zuo)為或(huo)抵(di)觸的情(qing)形，從而(er)導致招(zhao)商(shang)工作(zuo)難(nan)以(yi)推進。 為避免上述情況發(fa)生，我們建議由縣政府委托縣行業主管部門作(zuo)為招商(shang)(shang)業主單位，統籌推進全部污(wu)水處理PPP項(xiang)目(mu)的(de)招商(shang)(shang)工作(zuo)，制定統一(yi)的(de)PPP招商(shang)(shang)方案并負(fu)責(ze)實(shi)施。同(tong)時作(zuo)為PPP項(xiang)目(mu)的(de)業主方，代表縣政府與投資者(zhe)簽署(shu)PPP項(xiang)目(mu)合作(zuo)協(xie)議。 2、污水(shui)處理(li)服務(wu)費(fei)單(dan)價 由于各鄉鎮(zhen)的污(wu)水(shui)(shui)處(chu)理(li)項(xiang)目規模大小不(bu)一，運營成本差異(yi)明顯(xian)。在打(da)包招(zhao)商(shang)的過程中，污(wu)水(shui)(shui)處(chu)理(li)服務費(fei)單(dan)價(jia)最易引起各鄉鎮(zhen)政府產生(sheng)異(yi)議。在各地(di)的實踐中，有的地(di)方(fang)實行(xing)“一廠一價(jia)”，有的實行(xing)統一價(jia)格。客觀來(lai)看，兩種(zhong)模式各有優劣。 “一廠一價(jia)(jia)”易于(yu)平衡各(ge)鄉(xiang)鎮利(li)益，減少(shao)分歧。但缺點也(ye)很(hen)明(ming)顯(xian)，一是評(ping)選投資者的(de)(de)過程中，無法確(que)定一個統(tong)一的(de)(de)報價(jia)(jia)競(jing)爭(zheng)標的(de)(de)，不能評(ping)審出最優的(de)(de)報價(jia)(jia)，價(jia)(jia)格 最終還是需要通(tong)過協商確(que)定，難以實現(xian)減少(shao)政府污水(shui)處(chu)理服務費支出的(de)(de)目的(de)(de)。雖然表面上是打包招(zhao)商，但實際依然是簡單疊加，規模(mo)效應(ying)無法實現(xian)。 而實行統一價(jia)格，優(you)勢(shi)在(zai)(zai)于(yu)容易(yi)(yi)確定報(bao)價(jia)競爭(zheng)標的(de)(de)，易(yi)(yi)于(yu)評(ping)審出(chu)最優(you)報(bao)價(jia)，從(cong)而減(jian)少(shao)污(wu)水處理服務費支出(chu)。但缺點在(zai)(zai)于(yu)，實行統一價(jia)格會產生(sheng)不公，容易(yi)(yi)引起項目(mu)條件較(jiao)好(hao)的(de)(de)鄉鎮政(zheng)府的(de)(de)抵觸。 在(zai)我(wo)司操作過(guo)的項目(mu)中，既有采(cai)用“一(yi)(yi)廠一(yi)(yi)價(jia)”的案例(li)，也(ye)(ye)實(shi)行(xing)統(tong)一(yi)(yi)價(jia)格的案例(li)。從第三方(fang)(fang)角(jiao)度來看，我(wo)們(men)建議選取統(tong)一(yi)(yi)價(jia)格方(fang)(fang)案。雖然條件較好的鄉鎮相(xiang)對而言會有利益損失(shi)，但(dan)從全縣(xian)的角(jiao)度來看，可以(yi)通過(guo)競爭減少污水處理(li)服務費支出。另外，若由縣(xian)級政(zheng)府(fu)牽頭招商，這種方(fang)(fang)案也(ye)(ye)可以(yi)順利的落實(shi)。 3、采用(yong)競爭性(xing)程序(xu)招(zhao)商 從國(guo)內鄉鎮污水處理(li)投資(zi)運營市場來看，大部(bu)分項目(mu)都未經競(jing)爭性程序(xu)而(er)直接交給一(yi)(yi)特定投資(zi)者承擔(dan)。其客(ke)觀原因在(zai)于鄉鎮污水處理(li)項目(mu)大多商業條件(jian)欠(qian)佳(jia)，意向(xiang)投資(zi)者較少，而(er)縣級以下政府大多欠(qian)缺類似(si)項目(mu)招商運作經驗。因此(ci)，一(yi)(yi)旦(dan)有投資(zi)者表達意向(xiang)，往往會被(bei)政府視為救命稻(dao)草(cao)。 從(cong)我司的(de)經驗(yan)來看，在沒有競(jing)爭對手的(de)情況下(xia)(xia)，投資者的(de)要(yao)價條件(jian)通常會遠遠超出合理(li)水平(ping)。而經過(guo)充(chong)分(fen)競(jing)爭的(de)項目，不(bu)僅報(bao)價會遠低于“一對一”談判的(de)項目，且(qie)各項合作(zuo)條件(jian)也要(yao)明顯優于后者。因此，從(cong)維護好政(zheng)府和社(she)會公共利(li)益(yi)的(de)角度出發，我們(men)認為在條件(jian)允許(xu)的(de)情況下(xia)(xia)，十分(fen)有必要(yao)采(cai)取競(jing)爭性招商程序。 4、污水處理(li)服務(wu)費的支付主體 現(xian)階段(duan)，大(da)部分鄉(xiang)鎮(zhen)的污水處理費(fei)征收情況都不(bu)太(tai)理想，難(nan)以(yi)實(shi)現(xian)收支平衡。由(you)于鄉(xiang)鎮(zhen)政(zheng)府財力大(da)多有限，依靠鄉(xiang)鎮(zhen)財政(zheng)維持(chi)污水廠的正(zheng)常運(yun)轉(zhuan)可能不(bu)太(tai)現(xian)實(shi)。 為(wei)確保鄉(xiang)(xiang)鎮污(wu)(wu)水(shui)(shui)廠(chang)能正(zheng)常(chang)穩(wen)定運行(xing)，降低項目的(de)投(tou)資(zi)風(feng)險(xian)，縣(xian)政府有必(bi)要建立污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理費(fei)(fei)(fei)征收(shou)(shou)體系，對(dui)各鄉(xiang)(xiang)鎮的(de)污(wu)(wu)水(shui)(shui)費(fei)(fei)(fei)征收(shou)(shou)進(jin)行(xing)統(tong)籌管理;并(bing)作為(wei)付(fu)費(fei)(fei)(fei)主(zhu)體，承擔污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理服務(wu)(wu)(wu)費(fei)(fei)(fei)的(de)支出義務(wu)(wu)(wu)，在污(wu)(wu)水(shui)(shui)費(fei)(fei)(fei)收(shou)(shou)不(bu)抵(di)支的(de)情(qing)況下，由縣(xian)財政對(dui)污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理服務(wu)(wu)(wu)費(fei)(fei)(fei)進(jin)行(xing)彌(mi)補(bu)。 5、聘請專(zhuan)業咨(zi)詢機構 污水處理(li)PPP項目(mu)打包招商交易程序復(fu)雜(za)，涉及特許經營、水務行業(ye)、財務、法務、商務等眾(zhong)多領域(yu)，一(yi)(yi)般縣(xian)級(ji)以下政府都不具(ju)備類似的專業(ye)人才和(he)操(cao)作(zuo)經驗，若無專業(ye)咨詢(xun)機構協助(zhu)，則只能任由投資者主導(dao)協商和(he)談(tan)判，政府和(he)社(she)會公共利(li)益難以得到(dao)保(bao)障。從行業(ye)內運(yun)作(zuo)較為(wei)成功的PPP打包招商案例(li)來看，無一(yi)(yi)例(li)外都聘請了專業(ye)咨詢(xun)機構。 |
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