為科(ke)學、客觀地評估中(zhong)國城(cheng)(cheng)市(shi)PPP發(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)(jing)，清華PPP研(yan)究(jiu)(jiu)(jiu)中(zhong)心(xin)(xin)自(zi)2016年下(xia)半年組織(zhi)專(zhuan)門力量，針對(dui)中(zhong)國城(cheng)(cheng)市(shi)PPP發(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)(jing)開展(zhan)研(yan)究(jiu)(jiu)(jiu)，歷經理(li)論模(mo)型研(yan)究(jiu)(jiu)(jiu)、指(zhi)標體系(xi)構建(jian)、數據收集整(zheng)理(li)、指(zhi)數計算(suan)合成(cheng)等環(huan)(huan)節，并(bing)多次召(zhao)開專(zhuan)家論證會，最終從政(zheng)府治理(li)、財政(zheng)保障、營(ying)商(shang)環(huan)(huan)境(jing)(jing)和發(fa)展(zhan)需求(qiu)等四個(ge)維度構建(jian)了中(zhong)國PPP發(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)(jing)評價(jia)體系(xi)(包(bao)括33個(ge)指(zhi)標)，并(bing)以289個(ge)地級(ji)及以上城(cheng)(cheng)市(shi)為對(dui)象，編制完成(cheng)了“2017年中(zhong)國城(cheng)(cheng)市(shi)PPP發(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)(jing)指(zhi)數”，現予以正式發(fa)布。清華PPP研(yan)究(jiu)(jiu)(jiu)中(zhong)心(xin)(xin)希望該(gai)指(zhi)數的發(fa)布，能夠為各級(ji)政(zheng)府、社會資本和中(zhong)介服務機構等提供參考，更(geng)好地引導PPP項目的投資、建(jian)設和運(yun)營(ying)，促進(jin)PPP事業的可持續(xu)發(fa)展(zhan)。 1. 編制(zhi)背景 PPP模(mo)式(shi)(Public-Private Partnership, 公(gong)私伙伴關(guan)系，國(guo)內稱為“政府和(he)(he)(he)(he)社(she)會資本(ben)合作”)是企業及社(she)會力(li)量參與(yu)基礎設施和(he)(he)(he)(he)公(gong)共(gong)服務(wu)領(ling)(ling)域的一種創新模(mo)式(shi)，是供(gong)(gong)給(gei)側(ce)結構性改(gai)革(ge)在公(gong)共(gong)產品(pin)供(gong)(gong)給(gei)領(ling)(ling)域的具體體現(xian)。引(yin)入(ru)(ru)PPP模(mo)式(shi)，一方面將(jiang)有助于激發各類市場和(he)(he)(he)(he)社(she)會主體參與(yu)公(gong)共(gong)產品(pin)供(gong)(gong)給(gei)的積極(ji)性，解決公(gong)共(gong)投入(ru)(ru)不(bu)足(zu)的問題，緩解公(gong)共(gong)產品(pin)領(ling)(ling)域的供(gong)(gong)需矛盾;另一方面也有助于在公(gong)共(gong)產品(pin)和(he)(he)(he)(he)服務(wu)領(ling)(ling)域引(yin)入(ru)(ru)競爭機制和(he)(he)(he)(he)企業的運(yun)營管理經(jing)驗，提(ti)高公(gong)共(gong)產品(pin)的供(gong)(gong)給(gei)效(xiao)率和(he)(he)(he)(he)水平(ping)。 近年來尤其是2014年以來，黨中央國務院高度重視PPP模式的應用和推廣，將其作為創新公共服務供給機制、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要舉措。國家有關部委和地方各級政府也大力推廣PPP模式，推進PPP項目落地，尤其是在交通基礎設施、、能源供應、等(deng)領域取得了較為明(ming)顯的成效(xiao)。截至2016年(nian)12月(yue)末，根據財政(zheng)部PPP中心(xin)統計數(shu)據顯示，全國入庫項(xiang)目1.1萬個，投(tou)資(zi)額(e)13.5萬億元，其中，已簽(qian)約落地的1,351個，投(tou)資(zi)額(e)2.2萬億元。但同時也要看(kan)到(dao)，我國PPP模(mo)式的推廣應用還(huan)面(mian)臨(lin)一(yi)系列挑(tiao)戰，包括PPP認識(shi)不統一(yi)、偽PPP項(xiang)目過(guo)多(duo)、重融資(zi)輕運營(ying)、民企參與不積極、政(zheng)府能力建(jian)設滯后等(deng)，根本(ben)原因在于PPP的發(fa)展環境還(huan)不夠健(jian)全，在一(yi)定程(cheng)度(du)上制約了PPP事(shi)業的可(ke)持(chi)續發(fa)展。 為(wei)科學、客觀地(di)評估中國(guo)(guo)城(cheng)市PPP發展(zhan)(zhan)環(huan)(huan)境，清(qing)華PPP研(yan)究(jiu)中心自2016年下半年組織(zhi)專門力量，針對(dui)中國(guo)(guo)城(cheng)市PPP發展(zhan)(zhan)環(huan)(huan)境開展(zhan)(zhan)研(yan)究(jiu)，歷(li)經理論模型研(yan)究(jiu)、指標體系構(gou)建、數據收集整理、指數計算合成(cheng)等(deng)環(huan)(huan)節(jie)，并多次召開專家論證會，最終從政府(fu)(fu)治理、財政保障、營商環(huan)(huan)境和發展(zhan)(zhan)需求等(deng)四個維度構(gou)建了(le)中國(guo)(guo)PPP發展(zhan)(zhan)環(huan)(huan)境評價(jia)體系(包括33個指標)，并以(yi)289個地(di)級(ji)及以(yi)上城(cheng)市為(wei)對(dui)象，編制完成(cheng)了(le)“2017年中國(guo)(guo)城(cheng)市PPP發展(zhan)(zhan)環(huan)(huan)境指數”，現予以(yi)正式(shi)發布。清(qing)華PPP研(yan)究(jiu)中心希望該指數的(de)發布，能夠為(wei)各級(ji)政府(fu)(fu)、社會資(zi)本和中介服務(wu)機構(gou)等(deng)提供(gong)參考，更好地(di)引(yin)導(dao)PPP項(xiang)目的(de)投資(zi)、建設和運營，促進PPP事業的(de)可持續發展(zhan)(zhan)。 2.PPP發展環境：內涵(han)和評價框架 PPP發(fa)展(zhan)環(huan)境(jing)是(shi)指伴隨(sui)PPP項目全生命周期(包括從設計、建(jian)設、運營(ying)、移交等(deng)各(ge)個(ge)環(huan)節(jie))發(fa)展(zhan)的(de)各(ge)種條件和(he)因(yin)(yin)(yin)素(su)(su)(su)(su)的(de)綜(zong)(zong)(zong)合(he)(he)(he)，包括影響PPP項目的(de)社(she)會因(yin)(yin)(yin)素(su)(su)(su)(su)、經濟因(yin)(yin)(yin)素(su)(su)(su)(su)、政治因(yin)(yin)(yin)素(su)(su)(su)(su)和(he)法律因(yin)(yin)(yin)素(su)(su)(su)(su)等(deng)方面，也是(shi)一(yi)個(ge)國家(jia)或地(di)區綜(zong)(zong)(zong)合(he)(he)(he)競(jing)爭力(li)的(de)重(zhong)要體現。這些因(yin)(yin)(yin)素(su)(su)(su)(su)能綜(zong)(zong)(zong)合(he)(he)(he)地(di)反映一(yi)個(ge)國家(jia)或地(di)區是(shi)否適合(he)(he)(he)、從多大(da)程(cheng)度上(shang)適合(he)(he)(he)以PPP模式(shi)進行(xing)基礎設施和(he)公共服務的(de)投資(zi)、建(jian)設和(he)運營(ying)，能夠為(wei)政府及社(she)會資(zi)本(ben)方進行(xing)PPP模式(shi)決(jue)策提供參考，同(tong)時為(wei)各(ge)地(di)政府完善PPP發(fa)展(zhan)環(huan)境(jing)提供指引。 通過系統研(yan)究國內(nei)外前沿文獻、梳(shu)理我國PPP相關(guan)政策文件、剖析國內(nei)外PPP典型(xing)案例、組織專家論證(zheng)會(hui)等等方法，課題組構建(jian)了中國城(cheng)市(shi)PPP發(fa)展(zhan)環境(jing)概(gai)念(nian)框架，包括四個(ge)(ge)關(guan)鍵維(wei)度(du)：政府治理、財政保障(zhang)、營商環境(jing)、發(fa)展(zhan)需求，每個(ge)(ge)維(wei)度(du)由3-5個(ge)(ge)子維(wei)度(du)來刻畫，如圖1所示。 
圖1 中國城市PPP發展環境指數評價框架 政府治理主要反映了政府能力和政府信譽。良好的政府治理水平有助于構建良好的政社合作關系，提升社會資本方對政府合作方的信賴，增強社會資本方以PPP模式投資、建設和運營當地基礎設施和公共服務項目的信心。此外，具備PPP項目實施和管理經驗的地方政府，能夠更有效地推進PPP項目。
財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)保障(zhang)主要衡量地方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)能力和(he)健(jian)康程度。許多PPP項目都需(xu)要地方財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)的支(zhi)持，地方財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)本(ben)身的健(jian)康程度影響著PPP項目的可持續發(fa)展。本(ben)研究通過(guo)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)汲取能力、財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)自(zi)給率(lv)和(he)地方債務水平(ping)來衡量地方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府的財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)保障(zhang)能力。 營商環(huan)(huan)境主(zhu)要反(fan)映一個地(di)方(fang)的(de)經(jing)濟社(she)會(hui)發(fa)展水平、制(zhi)度環(huan)(huan)境、開放程度和基礎(chu)設施水平，是支撐社(she)會(hui)投資及PPP項(xiang)目(mu)建設運營的(de)軟件和硬件環(huan)(huan)境。良好(hao)的(de)制(zhi)度環(huan)(huan)境有(you)助于為PPP項(xiang)目(mu)形成持(chi)續、穩定的(de)發(fa)展預期(qi)。 發展需求主要反(fan)(fan)映一個地(di)方在基礎設施和(he)公(gong)共服(fu)務等公(gong)共產品上的(de)需求缺口，以及(ji)地(di)方政府采用PPP模式提(ti)供這些公(gong)共產品的(de)意愿，反(fan)(fan)映了(le)PPP發展的(de)客觀需求和(he)主管需要。發展需求越大，預(yu)示著(zhu)更加廣闊的(de)市(shi)場空間和(he)更大的(de)投資機會。 3. 指標和編制方(fang)法 考(kao)慮到數據(ju)的(de)(de)(de)(de)權威性(xing)(xing)(xing)、可獲得性(xing)(xing)(xing)和可比性(xing)(xing)(xing)，本輪指(zhi)(zhi)數編制所選(xuan)取的(de)(de)(de)(de)指(zhi)(zhi)標(biao)均為官(guan)方統計(ji)年鑒(jian)或其他權威機構發布的(de)(de)(de)(de)數據(ju)，以(yi)提高指(zhi)(zhi)標(biao)編制的(de)(de)(de)(de)透(tou)明度和公信力。不過，受數據(ju)可獲得性(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)限(xian)制，對于某(mou)些難以(yi)找到準確指(zhi)(zhi)標(biao)來衡量的(de)(de)(de)(de)維度或子維度，我們遴選(xuan)了(le)(le)(le)部分替(ti)(ti)代指(zhi)(zhi)標(biao)或近(jin)似指(zhi)(zhi)標(biao)來代替(ti)(ti);對于某(mou)些缺乏地(di)市級(ji)數據(ju)的(de)(de)(de)(de)指(zhi)(zhi)標(biao)，我們使用(yong)了(le)(le)(le)省(sheng)級(ji)數據(ju)代替(ti)(ti)。在(zai)反復研究(jiu)、論證、測算和比較的(de)(de)(de)(de)基礎(chu)上，總計(ji)遴選(xuan)了(le)(le)(le)33個指(zhi)(zhi)標(biao)，如表1所示。 表1 PPP發展指數指標體系表 
由于各項指標(biao)數據的(de)量綱(gang)不同(tong)，本(ben)研(yan)究借鑒(jian)了IMD、WEF等國(guo)際知名指數編(bian)制(zhi)機構(gou)的(de)方法： (1)采用Z-score 標準(zhun)化方法對所有原始指標進行無量綱(gang)化和標準(zhun)化處理； (2)同一層級指標原則上(shang)采用等(deng)權重法進(jin)行加權； 5. 中(zhong)國城市PPP發(fa)展環境指數的(de)診(zhen)斷
事實上(shang)，很多城(cheng)市在(zai)PPP發(fa)(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)各個維度上(shang)的表現(xian)并不均衡。本指數也為(wei)診斷和分析各個城(cheng)市的PPP發(fa)(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)提供(gong)了工(gong)具，為(wei)優(you)化(hua)和完善(shan)各地PPP發(fa)(fa)展(zhan)環(huan)(huan)境(jing)提供(gong)了指引。下圖展(zhan)示了上(shang)海、重(zhong)慶和北(bei)京在(zai)四個維度上(shang)的表現(xian)。 
北京的(de)PPP發展環境(jing)指數(shu)位居(ju)第一，且大幅領先于其他城市，其在(zai)4個分(fen)項維度(du)上的(de)得(de)分(fen)均(jun)在(zai)80分(fen)以上，反映(ying)了較為均(jun)衡的(de)PPP發展環境(jing)。 上(shang)(shang)海(hai)在(zai)政(zheng)府治(zhi)理、財政(zheng)保障、營商(shang)環境等維度上(shang)(shang)的(de)得(de)分(fen)都非常高，接近滿分(fen)，但(dan)發展需(xu)求維度得(de)分(fen)只有(you)(you)54.5分(fen)，主要(yao)原因在(zai)于很(hen)高的(de)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)率和(he)較(jiao)少(shao)的(de)PPP入庫項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)。當前，上(shang)(shang)海(hai)的(de)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)率已經達到了89.3%，在(zai)省級行政(zheng)區劃中名列第一，未來城(cheng)(cheng)鎮化(hua)發展的(de)增(zeng)長空(kong)間相對(dui)較(jiao)小，對(dui)基礎設(she)施建設(she)需(xu)求也相對(dui)較(jiao)低(di)，反(fan)映了較(jiao)低(di)的(de)PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)客觀發展需(xu)求。根據(ju)財政(zheng)部PPP綜合信息平臺統(tong)計數據(ju)，上(shang)(shang)海(hai)入庫項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)數量只有(you)(you)1個、金額為(wei)14億，遠低(di)于全國平均水平，在(zai)一定程度上(shang)(shang)也反(fan)映上(shang)(shang)海(hai)發展PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)主觀意(yi)愿較(jiao)低(di)。 重(zhong)慶(qing)在政(zheng)府治理、發展需求等維度上接(jie)近滿(man)分，但是(shi)財政(zheng)保障(zhang)為72分、營商環境為71.2分，主(zhu)要原因在于(yu)較(jiao)高(gao)的地(di)方債務水(shui)平和(he)較(jiao)高(gao)的宏觀稅(shui)負水(shui)平。根(gen)據Wind資訊庫(ku)數據，截(jie)至2015年末，重(zhong)慶(qing)城投債規模(mo)為2465億(yi)元，是(shi)重(zhong)慶(qing)公共預算收入2155億(yi)元的1.2倍，遠高(gao)于(yu)全(quan)國289個城市約0.5倍的平均水(shui)平。 |
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