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今年(nian)全國兩會期間，進(jin)一步建立健全流域環境管理體制機制等問題引發了(le)代表委員(yuan)們(men)的(de)熱(re)議。

癥結：

流域治理難成共識

從云南曲靖(jing)非法傾倒鉻渣(zha)事件到廣西鎘污(wu)染事件，從上海黃浦江死(si)豬事件到蘭州自來水苯超(chao)標事件，一樁(zhuang)樁(zhuang)的水污(wu)染事件，令人觸目驚心、猝不及防。

流域的(de)跨界水(shui)污(wu)染問題，影響人民(min)群眾的(de)生產生活(huo)，流域水(shui)環境(jing)管理(li)在統(tong)一執法(fa)、監測等方面同樣(yang)面臨很大挑戰。

流域(yu)作(zuo)為(wei)一個(ge)生(sheng)態(tai)系統(tong)，具有(you)不可分割(ge)的整(zheng)體(ti)性(xing)，但是行(xing)政區域(yu)劃(hua)分卻將這(zhe)種整(zheng)體(ti)性(xing)打破(po)，從而給水(shui)環(huan)境管理帶來許多(duo)問(wen)題(ti)。隨著經濟(ji)社會的發展，上下游競爭性(xing)用水(shui)的矛盾(dun)日益突出。

受到上(shang)游污染的(de)(de)地區，同樣也(ye)對下游地區造成污染。從根源(yuan)上(shang)講，地方(fang)經濟發(fa)展(zhan)的(de)(de)沖動和(he)要求，使其在制定(ding)規(gui)劃和(he)執行標準時，往(wang)往(wang)只局限(xian)于本(ben)區域內的(de)(de)環(huan)境容量和(he)發(fa)展(zhan)需求，不利于整個(ge)流域的(de)(de)環(huan)境管理。

一些地方政府因為各自的發展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在目標、政(zheng)策標準、執法尺度方面(mian)難以統一。

事實上，除了按行政區域分割管理導致流域缺乏全(quan)局性(xing)，涉及流(liu)域管理的相(xiang)關職權分散在(zai)各相(xiang)關職能部門也不利于整個(ge)流(liu)域的環境(jing)管理。“多龍治(zhi)水”的流(liu)域環境(jing)管理模式，一直被詬病(bing)。

為解決(jue)上述問題，各地政(zheng)府和相關職能部門一直在積極探(tan)索并實踐(jian)。

全國人大代表、四川省(sheng)環(huan)保廳巡視員鐘勤(qin)建多年來關注(zhu)長(chang)江(jiang)流域(yu)(yu)的(de)水(shui)(shui)環(huan)境管(guan)理和發展問題。他向記(ji)者介紹，為加強長(chang)江(jiang)流域(yu)(yu)的(de)水(shui)(shui)環(huan)境保護，四川與貴州、云南(nan)等省(sheng)份先后簽(qian)署了關于水(shui)(shui)污染防治的(de)戰略合作(zuo)協議，較(jiao)早地嘗試了監測、執(zhi)法和應(ying)急的(de)統一工(gong)作(zuo)。

環境(jing)保護部也依托全國水污染防(fang)(fang)治(zhi)部際(ji)協(xie)(xie)調(diao)小(xiao)組和長(chang)(chang)江區域水污染防(fang)(fang)治(zhi)小(xiao)組研究探索建立(li)長(chang)(chang)江流域的環境(jing)污染防(fang)(fang)控治(zhi)理協(xie)(xie)調(diao)工作機(ji)制。

但是，由(you)于各(ge)省份(fen)需要銜接配(pei)合的事項涉及多(duo)個部門，沒有權威機構(gou)進行(xing)統籌協調，一些流(liu)域環境問題(ti)仍難以解決。

據介紹(shao)，現有的協調機(ji)制比較(jiao)松散，權威性不足、協作力度(du)不足、效率不夠高，對于涉及各方利益(yi)的問題難以達成共(gong)識。

解題一

遼河經驗可資借鑒

今年2月，中央(yang)深(shen)改組審(shen)議通過了《按(an)(an)流域(yu)設(she)置(zhi)環境監管和(he)行政執(zhi)法機構(gou)試點(dian)方案》（以下簡(jian)稱《方案》），推動由傳統的(de)“多龍治水”向按(an)(an)照流域(yu)水生態特點(dian)設(she)立管理機構(gou)的(de)轉(zhuan)變。

雖然《方案(an)》審議通過后尚未(wei)全面實(shi)施，但(dan)現有的地(di)方實(shi)踐經(jing)驗可以提(ti)供一(yi)些借鑒。

2010年初，遼(liao)寧省(sheng)以遼(liao)河(he)(he)干流(liu)河(he)(he)道管(guan)(guan)理范圍為主體，劃定遼(liao)河(he)(he)保護區，并在省(sheng)、市、縣(xian)設立專門(men)管(guan)(guan)理機(ji)構——遼(liao)河(he)(he)保護區管(guan)(guan)理局。遼(liao)河(he)(he)干流(liu)“劃區設局”，使遼(liao)河(he)(he)治理保護進入了依法、有(you)序、科學(xue)管(guan)(guan)理新時(shi)期，解決了過去想把遼(liao)河(he)(he)管(guan)(guan)好但管(guan)(guan)不(bu)了的問題(ti)，解決了統籌上(shang)下(xia)游、左(zuo)右岸的問題(ti)，解決了明確(que)責(ze)任、提高效率的問題(ti)。

行(xing)政區(qu)域內的(de)管理(li)機制和環境管理(li)目標統(tong)一(yi)相對容易，但是不同區(qu)域各管一(yi)段(duan)，分界點上的(de)環境問題仍(reng)然難以解決。

在這方(fang)面，環境(jing)(jing)保(bao)護部的派出執法機構(gou)——華北、華南(nan)、華東、西北、西南(nan)和東北環境(jing)(jing)保(bao)護督查中(zhong)心(xin)負責各(ge)自(zi)區(qu)域(yu)(yu)的環境(jing)(jing)執法監(jian)督工作，雖(sui)與流域(yu)(yu)環境(jing)(jing)管理有所區(qu)別，但也為跨行政區(qu)域(yu)(yu)的環境(jing)(jing)管理提供了(le)借鑒。

鐘勤建(jian)表示(shi)，流(liu)(liu)域管理(li)涉及(ji)行政部門多，上下游的經(jing)濟發展水(shui)平、自然資源稟賦也不(bu)盡相(xiang)同。“流(liu)(liu)域問題(ti)相(xiang)對復雜，不(bu)能‘一刀切’。我(wo)建(jian)議參(can)照城市(shi)的綜合執法模式，首先實(shi)現全流(liu)(liu)域的環(huan)境執法。”

全國政協委員、湖南省環保廳(ting)副廳(ting)長潘碧靈也認為，不同流(liu)域(yu)應(ying)該(gai)根據其特(te)點(dian)制定相應(ying)的環境監(jian)管和執(zhi)法機構(gou)。以長江流(liu)域(yu)為例(li)，他建議，在上、中、下(xia)游分別建立環境監(jian)管和執(zhi)法機構(gou)。

對于具體的機構設置，全國人大(da)代(dai)表、金杜律師事務所合伙人吳青則認為，應該充分利用(yong)現(xian)有條件、節(jie)省行政成本，由流域內各(ge)地區代(dai)表組(zu)成管理(li)委員會(hui)，共同進行流域環境(jing)管理(li)，也(ye)可以設立專(zhuan)門(men)(men)的流域環境(jing)管理(li)部門(men)(men)。

解題二

統一管理才能長效

“不管是(shi)哪種方式，一(yi)定要特別(bie)注意新設(she)立(li)的流域(yu)環境(jing)管理部(bu)門和(he)現有相關職能部(bu)門的協調(diao)銜接問(wen)題。”吳青表示(shi)。

設置(zhi)新的(de)管(guan)理(li)機(ji)構，目的(de)是解(jie)決流域(yu)環境管(guan)理(li)中責權不明(ming)等(deng)問(wen)題。吳(wu)青認為，首(shou)先應(ying)該從法(fa)(fa)律角度(du)突破。要制定類(lei)似《長江法(fa)(fa)》的(de)相關法(fa)(fa)律，依法(fa)(fa)全面系(xi)統地(di)對流域(yu)防洪、水(shui)資(zi)源配置(zhi)、水(shui)土(tu)保持、水(shui)資(zi)源保護等(deng)重大問(wen)題的(de)管(guan)理(li)體制作出(chu)規定。

“一(yi)定(ding)要(yao)(yao)明(ming)確新機構的職能、權(quan)力和(he)責任(ren)，也要(yao)(yao)明(ming)確其和(he)現(xian)有部門(men)之(zhi)間的權(quan)責界限，這樣才能夠切實(shi)保(bao)護和(he)管理(li)整個流域(yu)的水環(huan)境。”吳青(qing)說。

整(zheng)合現有各部(bu)門的環(huan)境管理職權(quan)，建(jian)立統一的流域(yu)監管機構，勢必會削弱目(mu)前相關部(bu)門的職能。能否(fou)摒棄(qi)部(bu)門利益，建(jian)立長效機制是關鍵。

“要從(cong)國家層面成(cheng)立相應(ying)的管(guan)理機(ji)構。”潘碧靈表示，不(bu)能從(cong)部門利益(yi)角度看問題，而要從(cong)全局出(chu)發。同時，他(ta)也表示，不(bu)管(guan)以哪(na)種方式成(cheng)立統一的流域(yu)監管(guan)機(ji)構，其核心目標(biao)都是保(bao)護(hu)和改善整個(ge)流域(yu)的環境質量(liang)。

“遼河保護區管理局的模式是比較理想的。”鐘勤建表示，實現全流域的統一管理，從根本上解決流域和(he)發(fa)展的協(xie)調統(tong)一(yi)問題，除了環境監(jian)管和(he)執法要設立(li)統(tong)一(yi)機構(gou)，涉及流域的發(fa)展規(gui)劃、產業布局(ju)、準入(ru)標(biao)準等工(gong)作(zuo)，也需(xu)要更(geng)全面、統(tong)一(yi)的部(bu)署和(he)安排。