| 12月，國家發改委和農業部聯合出臺《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》。截止到目前，已經有住建部、交通部、農業部、國家能源局、部、文化部、工信部、國家林業局等(deng)部門在各自的專(zhuan)營領域內，發布了(le)推進PPP的指導(dao)意見。 緊接著，全國財政(zheng)系統(tong)PPP工作推(tui)進會(hui)暨示范項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)督(du)導會(hui)在云南昆明(ming)召開。會(hui)上(shang)披露截(jie)至今年10月末，財政(zheng)部PPP綜合信息平臺入(ru)庫(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)10685個(ge)，總(zong)投資(zi)12.7萬億(yi)元，其中進入(ru)執行(xing)階段(duan)的項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)1014個(ge)，總(zong)投資(zi)1.72萬億(yi)元，落地(di)率26.8%。僅6~10月就(jiu)新增(zeng)落地(di)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)395個(ge)、新增(zeng)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)總(zong)投資(zi)6600億(yi)元，項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)落地(di)速(su)度明(ming)顯加(jia)快。 但會議最大的看點卻是強(qiang)(qiang)調了目(mu)前PPP正在(zai)面臨(lin)突破“瓶頸”，首當(dang)其沖就是立(li)法問(wen)題(ti)(ti)。據了解，反映比較多的問(wen)題(ti)(ti)是法律(lv)保(bao)障待加強(qiang)(qiang)。由(you)于缺(que)乏專門立(li)法，PPP項目(mu)各(ge)個(ge)環節如何適用現行法律(lv)不盡清晰，相(xiang)關(guan)各(ge)方利(li)益難以(yi)順利(li)通過法律(lv)途(tu)徑(jing)得到(dao)明確保(bao)障，社會資本對PPP政策的穩(wen)定(ding)性和項目(mu)長期運營(ying)心存顧慮。 在北京(jing)大(da)(da)學(xue)法(fa)學(xue)院教授、北京(jing)大(da)(da)學(xue)法(fa)律經濟學(xue)中(zhong)心聯席主任鄧峰看來(lai)，法(fa)律保障和(he)產權問題解決(jue)是(shi)PPP盡快推(tui)(tui)(tui)進的(de)關鍵，國家(jia)發改(gai)委和(he)財政部是(shi)兩個(ge)大(da)(da)力推(tui)(tui)(tui)進PPP的(de)部門，各自先(xian)后出臺(tai)了(le)多(duo)個(ge)文件、通知，來(lai)推(tui)(tui)(tui)動基礎(chu)建設和(he)公(gong)共服務(wu)部門的(de)PPP進展(zhan)，但兩部門的(de)理念(nian)差異如(ru)何協調還(huan)待解決(jue)。 PPP的制度困境 “國家發改(gai)委和財(cai)政部對PPP高度熱(re)情，財(cai)政部幾乎每周都(dou)出新(xin)文(wen)件，發改(gai)委也在以同樣的頻率制造文(wen)件。”鄧峰認為。 國(guo)家(jia)發(fa)(fa)改委(wei)和財政部(bu)還各自組(zu)建了一(yi)個(ge)專(zhuan)(zhuan)家(jia)庫。據(ju)公(gong)開報(bao)道，國(guo)家(jia)發(fa)(fa)改委(wei)的專(zhuan)(zhuan)家(jia)庫有(you)(you)343名(ming)專(zhuan)(zhuan)家(jia)，財政部(bu)的專(zhuan)(zhuan)家(jia)庫有(you)(you)200多名(ming)。其中(zhong)，一(yi)些人(ren)還成為雙(shuang)庫專(zhuan)(zhuan)家(jia)，比如濟邦咨詢(xun)董事(shi)長張燎、大岳(yue)咨詢(xun)有(you)(you)限公(gong)司總(zong)經理(li)金永祥、畢馬威咨詢(xun)(中(zhong)國(guo))有(you)(you)限公(gong)司合伙人(ren)邢佶(ji)勇、中(zhong)倫律(lv)師事(shi)務所(suo)合伙人(ren)周蘭(lan)萍(ping)、錦天城律(lv)師事(shi)務所(suo)合伙人(ren)劉飛(fei)等。 鄧(deng)峰表示，狹義上的(de)PPP，按照“誰出錢(qian)”，可以分(fen)為公共服(fu)務外包(contracting out，公共部(bu)(bu)(bu)門出錢(qian)，私(si)人部(bu)(bu)(bu)門干(gan)活)和私(si)人資(zi)金進入(contracting in，私(si)人部(bu)(bu)(bu)門出錢(qian)，私(si)人部(bu)(bu)(bu)門執行(xing))。目(mu)前而言，財政部(bu)(bu)(bu)強(qiang)調(diao)更多(duo)的(de)是前者，強(qiang)調(diao)資(zi)金管理，用物(wu)有所值來(lai)進行(xing)控制;而國(guo)家發(fa)改委的(de)視角更多(duo)靠近后者，用強(qiang)制競爭性要約(CCT)，即招(zhao)投標來(lai)控制。 “從法律上看，立法者現在(zai)(zai)認為(wei)PPP的焦(jiao)(jiao)點(dian)問(wen)(wen)題是(shi)(shi)主導權(quan)應(ying)該(gai)掌握在(zai)(zai)誰手里，司法者的角度焦(jiao)(jiao)點(dian)在(zai)(zai)于這是(shi)(shi)一個行(xing)政合(he)(he)同(tong)還是(shi)(shi)民事合(he)(he)同(tong)，中(zhong)央政府的立場是(shi)(shi)考慮如何確保地方(fang)政府的信用能夠得(de)到(dao)提高，能夠在(zai)(zai)履(lv)約過(guo)程(cheng)恪(ke)守合(he)(he)同(tong)。”在(zai)(zai)2016中(zhong)國環保上市(shi)公司峰(feng)會上，鄧峰(feng)表示當前各種(zhong)討論應(ying)回到(dao)問(wen)(wen)題的根本(ben)。 一(yi)般(ban)來說，PPP項目的周期長(chang)達10~30年，所以(yi)很多受訪企業表(biao)示擔心政府、領(ling)導(dao)人換屆后不承認“舊賬”。 中央層面也(ye)意(yi)識到了這個問題。11月27日(ri)，《中共中央國務(wu)院(yuan)關于完善產權保(bao)護(hu)制度(du)依法保(bao)護(hu)產權的意(yi)見》公布，其中第七條(tiao)為完善政(zheng)府守(shou)信踐諾(nuo)(nuo)機制，要(yao)求地方各級政(zheng)府及有關部(bu)門要(yao)嚴格兌現(xian)向(xiang)社(she)會及行政(zheng)相對人依法作出(chu)的政(zheng)策承諾(nuo)(nuo)。將政(zheng)務(wu)履約(yue)和守(shou)諾(nuo)(nuo)服務(wu)納入(ru)政(zheng)府績效(xiao)評(ping)價體系，建立政(zheng)務(wu)失(shi)信記(ji)錄，建立健全(quan)政(zheng)府失(shi)信責(ze)任(ren)追究制度(du)及責(ze)任(ren)倒查機制，加大懲戒(jie)力度(du)。 同期，最高人(ren)(ren)民法(fa)(fa)院也發(fa)布《關于充分發(fa)揮(hui)審判職能(neng)作用(yong)切實(shi)加強產(chan)權司法(fa)(fa)保護的(de)(de)(de)意(yi)見》，規定對(dui)政(zheng)(zheng)府違反承諾，特別(bie)是僅因(yin)政(zheng)(zheng)府換屆、領(ling)導人(ren)(ren)員更替等原(yuan)因(yin)違約毀約的(de)(de)(de)，要堅決依(yi)法(fa)(fa)支持行(xing)政(zheng)(zheng)相(xiang)對(dui)人(ren)(ren)的(de)(de)(de)合理訴求。對(dui)確因(yin)國家利益(yi)(yi)、公共利益(yi)(yi)或者其他法(fa)(fa)定事由改變政(zheng)(zheng)府承諾的(de)(de)(de)，要依(yi)法(fa)(fa)判令補償財(cai)產(chan)損失。 不過，京都律師事(shi)(shi)務所(suo)高級合(he)(he)伙人劉(liu)敬霞認為，這些文(wen)件(jian)還(huan)沒有理(li)清政府(fu)和(he)社會(hui)(hui)(hui)資本(ben)合(he)(he)作(zuo)(zuo)協議的合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)性(xing)(xing)質。《行(xing)(xing)政訴(su)訟(song)法》第(di)十二條第(di)十一項將涉及“政府(fu)特(te)許(xu)經(jing)營協議”的訴(su)訟(song)列入行(xing)(xing)政訴(su)訟(song)受案范圍后，出現(xian)了(le)同(tong)(tong)(tong)樣的項目(mu)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)名(ming)稱叫(jiao)“政府(fu)和(he)社會(hui)(hui)(hui)資本(ben)合(he)(he)作(zuo)(zuo)協議”的就(jiu)(jiu)是(shi)民(min)事(shi)(shi)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)，但(dan)是(shi)叫(jiao)“特(te)許(xu)經(jing)營協議”的就(jiu)(jiu)定(ding)性(xing)(xing)為行(xing)(xing)政合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)。如果是(shi)民(min)事(shi)(shi)法律關(guan)系，社會(hui)(hui)(hui)資本(ben)就(jiu)(jiu)可以(yi)按照(zhao)民(min)事(shi)(shi)訴(su)訟(song)程序保護權利;如果是(shi)行(xing)(xing)政法律關(guan)系，就(jiu)(jiu)是(shi)行(xing)(xing)政訴(su)訟(song)，政府(fu)很容易推翻授予社會(hui)(hui)(hui)資本(ben)的權利。按照(zhao)國家賠償和(he)按照(zhao)民(min)事(shi)(shi)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)約定(ding)賠償，有天壤之別。劉(liu)靜霞是(shi)在中(zhong)國民(min)營企業平(ping)等保護論壇——落實中(zhong)央《完善產(chan)權保護制度(du)依法保護產(chan)權的意見》研討會(hui)(hui)(hui)發(fa)表這一言(yan)論的。 在(zai)鄧峰看(kan)來，我國最早開展實際PPP模式的(de)高速公(gong)路(lu)領域，存在(zai)很(hen)多失敗(bai)經(jing)驗——要(yao)(yao)么是(shi)投(tou)資(zi)方(fang)獲(huo)得暴利，在(zai)合同規定(ding)的(de)運營期(qi)(qi)還(huan)未滿的(de)時候，投(tou)資(zi)方(fang)早已(yi)收(shou)回(hui)投(tou)資(zi)并且獲(huo)得超(chao)額收(shou)益，而(er)政府(fu)就想辦法減少(shao)這(zhe)種暴利，再修一(yi)條高速公(gong)路(lu)或者國道競(jing)爭;要(yao)(yao)么就是(shi)收(shou)益過低、投(tou)資(zi)方(fang)受(shou)損，投(tou)資(zi)方(fang)想方(fang)設(she)法要(yao)(yao)求(qiu)政府(fu)延(yan)長運營收(shou)費期(qi)(qi)，或者要(yao)(yao)求(qiu)政府(fu)回(hui)購資(zi)產。 鄧峰認為(wei)，產生這些違約、糾紛的(de)關鍵就是(shi)對(dui)收(shou)益的(de)預測不準確(que)，因為(wei)運營年(nian)限是(shi)按(an)照預測收(shou)益來設定的(de)。 “預測(ce)不(bu)(bu)準(zhun)不(bu)(bu)是(shi)更(geng)多專家、更(geng)科學的辦法(fa)可以(yi)解(jie)決的。當年(nian)建設首都機(ji)場(chang)T2航站(zhan)樓，專家預測(ce)可以(yi)用到2020年(nian)，現在看來，T3航站(zhan)樓都不(bu)(bu)夠用到2020年(nian)。”鄧峰建議，改變招投標的機(ji)制，比如(ru)國際上比較優秀(xiu)的最小凈現值(zhi)拍賣法(fa)。 現(xian)在(zai)拍(pai)賣是(shi)通(tong)(tong)過招(zhao)投(tou)標制度，一條(tiao)高(gao)速路，專家預測收益和修建(jian)成本(ben)，投(tou)資方在(zai)投(tou)標時(shi)要(yao)表示愿意用多少成本(ben)、大概獲得多少回報。鄧峰介紹，此前政(zheng)府允諾(nuo)的收益率通(tong)(tong)常是(shi)8%~12%左右，現(xian)在(zai)發改委提到15%，以為這樣就能解決問(wen)題(ti)。 鄧峰建議，如果一條高速公路規劃投資20億元建設，投標者在標書中提出投資規模和回報率，要求回報率最低者中標。實際可能花了30億元，要求回報率為3%，這條路上有多少人通行可以監控，收費到31億元，資產交付政府，沒有固定期限，完全按收益成本核算。
“PPP要(yao)想真正起(qi)到促(cu)進(jin)社會效率(lv)的(de)作用(yong)，需要(yao)在未來的(de)規(gui)則中，根本性地解決(jue)合(he)同(tong)法問(wen)題、用(yong)戶和消費者權益保護問(wen)題、招投(tou)標問(wen)題、政府的(de)信用(yong)問(wen)題。”鄧(deng)峰(feng)對PPP的(de)前(qian)途展望樂觀，“因(yin)為已經有(you)非(fei)常多的(de)國家理論(lun)研究擺(bai)在前(qian)面。” PPP大熱的(de)背后，是“穩增長”的(de)積極要求。隨著房(fang)地產(chan)政(zheng)策(ce)調整，市場(chang)預(yu)期2017年房(fang)地產(chan)投資(zi)的(de)增速將(jiang)有所(suo)下滑，基(ji)礎設(she)施很可能在固(gu)定資(zi)產(chan)投資(zi)中(zhong)扮演重要角色。 12月14日發改委數據顯示，僅11月單月就審批核準固定資產投資項目26個，總投資2642億元，項目主要集中在交通、能源和水利領域。
這些領域正是目前PPP主要的推進領域。中國財政學會PPP專業委員會副秘書長、住建部海綿城市專家委員會委員、財政部部等PPP推(tui)(tui)薦項目(mu)專家(jia)滿莉(li)坦承，推(tui)(tui)PPP的(de)目(mu)的(de)之一(yi)是要建(jian)立現代財(cai)政制(zhi)度，用好杠桿、盤活存量，“財(cai)政不可能再(zai)當冤大(da)頭、買單王了。”在滿莉(li)看來，在中國，PPP不只是推(tui)(tui)動實現現代國家(jia)治理(li)的(de)工具，還是平衡中央(yang)和(he)(he)地(di)方、部委和(he)(he)各部門之間的(de)分配和(he)(he)再(zai)分配的(de)一(yi)種利益協調機制(zhi)。 全國(guo)工商(shang)聯(lian)環境(jing)商(shang)會會長(chang)、博天環境(jing)集團董事長(chang)兼總裁(cai)趙(zhao)笠鈞(jun)認為，政(zheng)府(fu)現在(zai)缺錢(qian)，所以要引進社會資本，但是如何安(an)排才能綜合成本更(geng)低、效益(yi)更(geng)好，制度上是不清楚的。 鄧峰認(ren)為，在清理完畢地(di)方(fang)債(zhai)后，《預算法》又(you)捆死了地(di)方(fang)政府的(de)(de)借(jie)債(zhai)能(neng)力。“到目(mu)前為止，連續(xu)起來看財政部所(suo)頒布的(de)(de)文(wen)件，比如(ru)禁止明(ming)股實(shi)債(zhai)，不能(neng)把BT、BOT換個包裝就(jiu)進來，就(jiu)能(neng)看出它的(de)(de)搖擺心態，又(you)想松綁，又(you)怕(pa)出現新一輪的(de)(de)地(di)方(fang)債(zhai)。” “通過(guo)PPP，政府可(ke)以把債(zhai)(zhai)(zhai)務轉化成(cheng)企業債(zhai)(zhai)(zhai)，通過(guo)多年經營和展期，將債(zhai)(zhai)(zhai)務分(fen)攤到多年來(lai)實施(shi)。”安信(xin)證(zheng)券環保分(fen)析師(shi)邵琳(lin)琳(lin)在水生態(tai)安全(quan)大會上(shang)表示。 12月7日(ri)，發(fa)(fa)改委投資司(si)(si)副司(si)(si)長韓志峰(feng)透露，發(fa)(fa)改委投資司(si)(si)和(he)財金司(si)(si)正(zheng)在研(yan)究設立(li)PPP專項企(qi)業債券(quan)，開發(fa)(fa)出(chu)適合(he)PPP項目(mu)特點(dian)的(de)企(qi)業債券(quan)，以(yi)更好(hao)地降(jiang)低PPP項目(mu)融資成本。這一信號釋放了通(tong)過市(shi)場(chang)化(hua)手(shou)段尋求PPP項目(mu)融資突破(po)的(de)可能。 金融(rong)機(ji)(ji)構的(de)(de)(de)反應很(hen)快。 一位機(ji)(ji)構人(ren)士向媒(mei)體表示，一得(de)到監管層正研(yan)究推出PPP專項企(qi)業債(zhai)(zhai)券的(de)(de)(de)消息，公司相(xiang)關部門研(yan)討已經開(kai)始，目前來看，以項目收益債(zhai)(zhai)的(de)(de)(de)形(xing)式(shi)發行可能性較(jiao)大。不(bu)過他也表示，這個(ge)口子(zi)一開(kai)，仍需許多政策配套，比(bi)如(ru)(ru)發行、準入制度要改變。債(zhai)(zhai)券中間的(de)(de)(de)配套措施也需要跟上，比(bi)如(ru)(ru)評級，不(bu)能照搬(ban)城投債(zhai)(zhai)的(de)(de)(de)評級，需要建立新的(de)(de)(de)評級規(gui)則等(deng)。 趙笠鈞(jun)看來的(de)(de)理想(xiang)模式(shi)是(shi)，政(zheng)府發債，請專業公(gong)司提供專業服務，通(tong)過DFO(design field operation)的(de)(de)模式(shi)，這樣雙方可以發揮各自(zi)的(de)(de)優(you)勢。“我想(xiang)政(zheng)府在(zai)設(she)立一個制度的(de)(de)時(shi)候，要(yao)考慮終極(ji)解決什么問題(ti)，PPP是(shi)解決公(gong)共(gong)產(chan)品公(gong)共(gong)服務的(de)(de)問題(ti)，應(ying)該在(zai)這個目標下所有要(yao)素達到最優(you)配置(zhi)。” 趙(zhao)笠(li)(li)鈞認為，政府(fu)希望(wang)基礎設施、公(gong)共服務能夠社(she)會化(hua)運營、解決政府(fu)部門管理(li)(li)的(de)高制(zhi)度成本，比如(ru)污染(ran)治理(li)(li)項目，政府(fu)自(zi)己建設自(zi)己管理(li)(li)，環(huan)保監(jian)管不容易實施，全(quan)國工(gong)商(shang)聯(lian)環(huan)境(jing)商(shang)會一直在積極推動環(huan)境(jing)第三方(fang)治理(li)(li)，可以(yi)有效解決這個問(wen)題。“我們說的(de)第三方(fang)治理(li)(li)不一定就是社(she)會資本，資本可以(yi)政府(fu)出，但是建設管理(li)(li)要交給(gei)社(she)會化(hua)公(gong)司。”趙(zhao)笠(li)(li)鈞表(biao)示。 瀚藍環境總(zong)裁金鐸和(he)邵琳琳都認為，PPP的推進(jin)可能(neng)會給(gei)行業帶來巨(ju)大(da)變化，民企(qi)可能(neng)更(geng)多的要尋求和(he)央企(qi)、國企(qi)合作，以便獲得更(geng)好的資金來源和(he)人(ren)脈(mo)關系，中小企(qi)業可能(neng)從過去直接面對客(ke)戶(hu)變成(cheng)通過平臺企(qi)業和(he)客(ke)戶(hu)對接。 |
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